Il sistema degli appalti pubblici per lavori, servizi e forniture, storicamente, ha sempre dovuto affrontare il problema dei ritardi nei pagamenti da parte della Stazione Appaltante. Questo fenomeno ha causato, e continua a causare, notevoli difficoltà, ai soggetti contraenti con la Pubblica Amministrazione, sia in termini di solidità patrimoniale che di liquidità.
Per mitigare tali problematiche, le aziende ricorrono frequentemente alla cessione pro-soluto dei crediti, uno degli strumenti finanziari più vantaggiosi per ottenere liquidità immediata.
Questo meccanismo permette di incassare i crediti in un’unica soluzione e in tempi brevi, offrendo diversi benefici, tra i quali:
- rafforzare la struttura patrimoniale dell’azienda;
- eliminare i crediti dal bilancio;
- migliorare gli indicatori finanziari (rating) dell’impresa;
- ottenere liquidità commisurata alle effettive esigenze del soggetto;
- esternalizzare la gestione del credito e abbattere i costi amministrativi.
La cessione dei crediti commerciali dovuti dalle Stazioni Appaltanti in Italia
La disciplina della cessione dei crediti derivanti da contratti pubblici di appalto è il risultato di una complessa stratificazione normativa, sviluppatasi nel tempo.
Questa regolamentazione può essere ricondotta, in sintesi, a due grandi insiemi normativi:
- da una parte, la disciplina generale della cessione del credito, regolata dalle norme del Codice civile (artt. 1260 ss.) e dal Regolamento Generale di contabilità di Stato (artt. 69 e 70 RD n. 2440/1923);
- dall’altra, un insieme di disposizioni specifiche all’ambito dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture che si sono succedute nel tempo. Questo percorso normativo parte dall’art. 9 dell’Allegato E alla L. n. 2248/1865, passando per gli artt. 26, co. 5 L. n. 104/1994 e 115 DPR n. 554/1999, giungendo infine all’attuale 120 D.lgs. n. 36/2023 (cd. Codice dei Contratti Pubblici).
Accanto a queste due categorie normative, vi è poi la disciplina specifica introdotta dalla L. n. 52/1991, che regola la cessione dei crediti d’impresa, fornendo un quadro normativo aggiuntivo alle imprese che intendono cedere i propri crediti.
La disciplina del Codice civile e del Regolamento di Contabilità di Stato
La disciplina generale sulla cessione del credito è contenuta negli artt. 1260 e seguenti del Codice civile e costituisce una tipica ipotesi di modifica soggettiva del rapporto obbligatorio dal lato attivo. Ai sensi dell’art. 1264 Codice civile, la cessione diventa efficace nei confronti del debitore ceduto solo quando viene da questi accettata ovvero è allo stesso notificata.
Di conseguenza, seppur la cessione del credito si realizzi al momento dell’accordo tra cedente e cessionario, la stessa è concretamente opponibile al debitore ceduto soltanto dopo la notifica o l’accettazione di questi. Fino a quel momento, il debitore può liberarsi pagando il cedente a meno che non sia provato che fosse già a conoscenza della cessione.
Stando pertanto alle regole dettate dal Codice civile, il contratto di cessione del credito:
- non è sottoposto ad alcuno specifico requisito di forma, al pari della accettazione del debitore ceduto;
- l’accettazione non è necessaria ai fini dell’efficacia della cessione, mentre per la sua opponibilità è sufficiente che il debitore sia venuto a conoscenza della stessa (tipicamente attraverso la notifica).
Quando il debitore ceduto è un soggetto pubblico, il R.D. n. 2440/1923 (“Regolamento di Contabilità di Stato”), introduce poi requisiti aggiuntivi. In particolare, l’art. 69 stabilisce che “le cessioni, le delegazioni, le costituzioni di pegno e gli atti di revoca, rinuncia o modificazione di vincoli devono risultare da atto pubblico o da scrittura privata, autenticata da notaio” (art. 69, co. 3 RD n. 2440/23) e che “le cessioni, le delegazioni, le costituzioni di pegno, i pignoramenti, i sequestri e le opposizioni relative a somme dovute dallo Stato, nei casi in cui sono ammesse dalle leggi, debbono essere notificate all’amministrazione centrale ovvero all’ente, ufficio o funzionario cui spetta ordinare il pagamento” (art. 69, co. 1 RD cit.)
L’art. 70 del medesimo Decreto, poi, richiede che le cessioni dovranno inoltre indicare il titolo e l’oggetto del credito che si intende cedere (comma 1) e non potranno cedersi, con un solo atto, crediti verso amministrazioni diverse (comma 2). Le previsioni in esame, dunque, prescrivono, a pena di inefficacia, che ove il debitore sia una Pubblica Amministrazione la cessione del credito dovrà rivestire specifici requisiti sia di forma (atto pubblico o scrittura privata autenticata da notaio), che di contenuto (indicati dall’art. 70, co 1 e 3) e andrà notificata all’ministrazione, al fine di consentire una migliore tutela dell’interesse pubblico.
La cessione dei crediti d’impresa – La L. n. 52/1991
Accanto alla disciplina generale dettata dal Codice civile (e dal Regolamento di Contabilità di Stato), l’ordinamento prevede normative speciali per regolamentare specifiche categorie di crediti. In particolare, la cessione dei crediti di impresa è disciplinata dalla L. n. 52/1991, la quale trova applicazione laddove:
1) la cessione di crediti avvenga dietro corrispettivo;
2) il cedente rivesta la qualifica di imprenditore, ai sensi dell’art. 2082 c.c.;
3) i crediti ceduti derivino da contratti stipulati nell’esercizio dell’impresa; e
4) il cessionario sia una banca o un intermediario finanziario che svolge attività di acquisto di crediti d’impresa o una società di capitali che effettua attività di acquisto di crediti.
Questa normativa fornisce un quadro adatto alle esigenze del mondo imprenditoriale, disciplinando inoltre le conseguenze della cessione anche in ipotesi di fallimento del debitore ceduto (art. 6) e del cedente (art. 7), facilitando l’accesso alla liquidità tramite la cessione dei crediti.
La cessione dei crediti derivanti da contratti pubblici
Nel caso in cui il soggetto ceduto sia un ente pubblico e il credito oggetto di cessione derivi da un contratto pubblico, la disciplina applicabile si discosta ulteriormente da quella delineata dal Codice civile.
In questi casi la normativa mira a bilanciare il principio della libera cessione del credito con le esigenze specifiche legate alla regolare esecuzione dei contratti pubblici, tra cui la corretta individuazione del destinatario dei pagamenti dovuti dalla Stazione Appaltante e la tracciabilità dei flussi finanziari.
L’interesse pubblico alla regolare esecuzione del contratto impone di evitare che, nel periodo di efficacia dello stesso, all’impresa obbligata verso la Stazione Appaltante possano venire a mancare le risorse finanziarie. In caso contrario, come intuibile, verrebbe messa a rischio non solo la concreta esecuzione della prestazione, ma anche e, di conseguenza, l’interesse pubblico sottostante allo stesso appalto.
Questo aspetto è stato affrontato fin dai primi tempi dell’Italia unitaria: già l’art. 9 della L. n. 2248/1865, allegato E (ancora in vigore), stabiliva infatti che “sul prezzo dei contratti in corso non potrà aver effetto alcun sequestro, né convenirsi cessione se non vi aderisca l’amministrazione interessata”. Inoltre, l’art. 339 della stessa legge, allegato F, stabiliva espressamente il divieto di “qualunque cessione di credito e qualunque procura, le quali non siano riconosciute [dall’Amministrazione]”.
Di conseguenza, la cessione del credito era inefficace fino a quando la Stazione Appaltante non avesse espresso formalmente il proprio assenso. La mancanza di alcun termine per l’Amministrazione, poi, generava incertezza per le parti coinvolte e per il sistema giuridico.
Con l’evoluzione del quadro normativo, specie a seguito dell’entrata in vigore della Costituzione, è emersa la necessità di accelerare il processo di cessione dei crediti derivanti da appalti pubblici.
Questo ha portato all’introduzione di un termine massimo entro il quale l’Amministrazione ceduta possa opporsi alla cessione; trascorso tale termine, la cessione si considera accettata e pienamente opponibile.
In particolare, l’art. 120, co. 12 e l’art. 6, All. II.14 del D.lgs. n. 36/2023 (attuale Codice dei Contratti Pubblici), in linea con i precedenti Codici (art. 117 del D.lgs. n. 163/06 e art. 106, co. 13 del D.lgs. n. 50/2016) stabilisce che:
(i) si applicano le disposizioni di cui alla L. n. 52/1991;
(ii) per essere opponibile alle Stazioni Appaltanti, l’atto di cessione deve essere stipulato mediante atto pubblico o scrittura privata autenticata e deve essere notificato all’Amministrazione debitrice;
(iii) la cessione di crediti da corrispettivo di appalto, concessione o concorso di progettazione diviene efficace e opponibile alla Stazione Appaltante che assuma la veste di Amministrazione pubblica solo se questa non la rifiuti con comunicazione da notificarsi al cedente e al cessionario entro 30 giorni dalla notifica della cessione (termine abbreviato, rispetto agli originari 45 giorni, dall’art. 40, co. 1 DL n. 19/2024);
(iv) l’Amministrazione può accettare in via preventiva la cessione da parte dell’esecutore di tutti o di parte dei crediti futuri derivanti dal contratto di appalto, concessione o di progettazione
Resta, in ogni caso, l’obbligo di rispettare la normativa sulla tracciabilità dei pagamenti (L. n. 136/2010), che richiede, per i pagamenti e i flussi delle commesse pubbliche, l’uso di conti bancari o postali dedicati (anche in via non esclusiva).
Potenzialità per i soggetti contraenti con la Pubblica Amministrazione
Come già visto, la cessione del credito è da sempre un ottimo sistema per far fronte ai termini di pagamento delle Stazioni Appaltanti e garantire all’azienda la liquidità necessaria per la propria attività.
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